文化体制改革的原因、现状、成果及建议
――十七届六中全会精神解读
登封市嵩阳高中 秦小玲
一、文化体制改革的背景和动因
1、从文化与政治经济的关系看文化体制改革的原因
经济、政治和文化是社会生活的三个基本领域。其中，经济是基础，政治是集中表现，文化是政治经济的反应。一定的文化有一定的经济政治所决定，又反应一定的经济政治，给予政治经济一种大的影响。文化有先进与落后之分，不同性质的文化对政治经济的影响不同，对今天发展的作用也不同，先进的健康的文化会促进社会的发展，腐朽落后的文化则会阻碍社会的发展。当今世界文化在综合国力中的作用也越来越重要，文化越来越成为民族的凝聚力和创造力的重要源泉，越来越成为综合国力的重要因素。当前，经过改革开放30多年的发展，我国经济已取得举世瞩目的成就，经济总量、综合国力居世界第二位，社会物质产品极大丰富，人民生活水平明显提高；政治上，我国建立了人民民主专政制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，确保人民当家作主，公民的民主意识和法制观念明显增强，参与政治生活的能力明显提高。但是，由于市场经济的弱点和缺陷，反映在人的思想领域就形成了价值观的多元化，于是现实生活中就有了见义勇为反被诬陷为肇事者、诚信缺失等现象。这些恰恰说明，我们的文化建设已经滞后于我们的经济和政治，所以，必须进行文化体制的改革。
2、从我国文化体制现状看文化体制改革的原因
我国传统文化体制是在建国以来的计划体制下形成的，具有国有资本单一投资主体、管办不分、政企不分、事企不分、城乡二元结构和以意识形态为指导、以行政手段配置资源的显著特征。应当肯定，在建国初我国文化事业“一穷二百”的条件下，这种体制有利于集中资源进行文化基础设施建设、文化队伍建设以及文化产品的创作和生产，从而在一定时期内对文化发展起到了积极的作用。然而，行政性资源配置方式的低效率，加之频繁的政治运动的干扰破坏，导致了对文化产品和服务供给的严重不足。改革开放以来，随着经济体制改革的深化和国民经济的迅速发展，文化生存和发展的经济基础、体制环境、社会条件和传播方式都发生了深刻的变化。在城乡居民收入水平大幅度提高、温饱基本满足的基础上，人民群众的精神文化需求日益觉醒，形成了多层次、多元化、多样化的文化市场格局，自主性、互动性、娱乐性的大众文化消费方式成为新的趋势和潮流，从而对文化产品与服务的生产机制和提供主体提出了新的要求。然而，由于我国文化体制改革严重滞后，经济体制与文化体制、经济发展水平与文化发展水平之间形成了明显的落差。在市场经济条件下，如何认识文化产品的社会属性和商品属性的关系，使文化建设与市场机制有机结合，更大程度地发挥市场在文化资源和要素配置过程中的基础性作用，使文化与经济协调发展，提高我国文化的活力和竞争力，满足人民群众日益增长的文化需求，成为我国文化体制改革的直接动因。
3、从国际社会文化产业发展看文化体制改革的原因
从国际方面看，上世纪八十年代以来，随着经济全球化进程的加快、新技术革命和知识经济的崛起，促使经济与文化日益融合，经济文化化、文化经济化成为新的发展趋势，信息产业、文化产业等新兴产业迅速发展，成为美、英、日、德、法等西方大国的支柱产业。美国的电影产业、英国的创意产业、德国的出版产业、日本的动漫产业、韩国的影视产业无不吸引了全球消费者的眼球，不仅成为其创造利润和财富的重要来源，而且也是实现其产业全球扩张的利器。西方发达国家的文化传媒集团，如美国时代华纳、迪斯尼、新闻集团，德国贝塔斯曼、日本索尼公司等，依托其创意研发和传媒网络优势，迅速成长为跨国运营的国际文化传媒巨头，占有全球70%左右的文化贸易份额。文化市场作为全球竞争的新领域，由于文化所具有的巨大影响力和穿透力，深刻地影响着全球的经济政治格局和人类文明发展的进程。而我国作为世界上最大的发展中国家，由于传统文化体制的封闭状态，还基本上没有参与到这一进程中去，以致我国的文化产业规模小、竞争力不强，文化服务贸易长期以来一直存在着巨大的逆差，这与我国作为经济大国和文化资源大国的地位很不相称。以美国为首的西方发达国家强烈要求我国开放文化市场，并且已经在某些领域通过种种方式进入我国文化领域。在经济全球化的条件下，我国的文化建设不能脱离人类文明发展的轨道，也不能不参与国际文化市场的竞争而实现自身的发展，这是显而易见的道理。如何顺应国际文化产业发展的趋势和潮流，按照国际规则逐步开放文化市场，通过加入国际文化产业分工体系来加快我国文化产业发展，以应对国际跨国文化传媒集团的挑战，提高我国的文化竞争力和软实力，增强中华文化的国际影响力，成为我国文化体制改革的外部动因。
在新技术革命的推动下，互连网、数字化技术的产生和应用，使文化的传播方式发生了巨大的变化，成为我国文化体制改革的又一重要动因。一方面，互连网、数字化技术在文化领域的应用使得传统的单向文化传播方式转变为互动传播，文化产品的生产者与消费者的距离和界限日益模糊化；另一方面，传播渠道和传播载体的无限扩展导致内容严重不足，内容创新和文化创意成为推动文化产业发展的核心和关键所在。这一变化在客观上要求传统文化体制进行变革，从国有单一提供主体向多元、互动提供主体转变，形成全社会创新文化发展，提供丰富多样的文化产品和服务的生动活泼局面。同时，新兴技术和传播手段的日新月异，也要求打破传统文化体制行政性资源配置的方式和条块分割的局限，以便文化资源和生产要素迅速地“越界”流动，优化组合，从而适应文化生产力发展的客观要求。
4、从我国文化体制改革面临的问题和难点看文化体制的改革原因
应当清醒地看到，文化体制改革是比经济体制改革更为复杂、更为艰巨的一项系统工程，需要有诸多的配套条件，与经济体制改革、政治体制改革和社会体制改革相互衔接，统筹安排。加之文化体制改革起步较晚，改革的思想理论和工作准备不足，因而虽然新体制的嫩芽已经显示出强大的生命力，市场在文化资源和要素配置中的基础性作用已经明显发挥，但传统体制还没有完全退出历史舞台，管办不分、政企不分、政事不分、政资不分、条块分割的传统文化体制的弊端仍然在一定范围内发挥着作用，影响着文化生产力的发展。主要是：
1、近几年来，我国文化事业和文化产业的快速发展在很大程度上具有文化市场开放的“体制性松绑”和政策推动的效应。总体来看，我国文化建设与经济建设仍存在着明显的落差。就文化领域而言，民营文化经济的快速发展和国有文化经济的平稳增长存在着明显的落差，说明国有文化单位的体制改革还比较滞后。国有经营性文化事业单位转企改制缺乏动力，配套政策不完善，改革难度大。
2、随着文化事业和文化产业的快速发展，文化市场体系改革和发育相对迟缓，对文化建设的制约因素日益凸显。目前，文化市场条块分割、区域壁垒和行政干预的问题虽然有所改观，但还没有从根本上得到扭转，与全国统一的产品市场、尤其是要素市场尚未全面接轨，二者之间存在着明显的落差。这也是我国文化市场上缺乏战略投资者，国有文化产业集团难以通过资本市场的投融资平台进行跨地区、跨行业经营，迅速发展壮大的主要原因。
3、公益性文化事业与经营性文化产业的界定不够清晰，传媒行业的深化改革和体制安排面临困惑。集中表现为传媒文化产业集团“事业体制、产业化运营”的二元体制结构缺乏法律依据，在财务管理、对外融资等方面存在着诸多难点，以建立现代企业制度为目标的改革战略与其事业性质的体制特征存在着内在矛盾，如果不加调整，其改革目标存在着落空的可能。
4、国家文化宏观管理和监管体制改革进展缓慢。这方面的改革涉及到党政关系、政企关系、政事关系等诸多方面，与政治体制改革密切相关。目前，党政关系仍未理顺，一些地方以党代政，对文化市场微观主体经营活动干预过多的问题仍较普遍；政府职能方面的“缺位”和“越位”并存，管办不分、政企不分、政事不分、职能交叉、行政管理成本过高的问题依然突出。从而不仅导致了市场微观主体的交易成本过高，而且依靠以专项资金为主要手段和行政推进为主要方式的发展模式，在一定程度上强化了政府文化主管部门配置资源的传统体制，存在着管办不分、资助覆盖面窄、监管缺失等弊端，抑制了以市场配置资源为主要发展模式的市场微观主体的内生增长动力，影响我国文化竞争力的提高。
5、国有经营性文化资产管理、监督和运营体制改革尚未迈出实质性步伐。目前，文化事业单位的国有资产如何管理，已有财政部发布的《事业单位国有资产管理暂行办法》加以规范，而国有经营性文化资产的管理、监督和运营体制如何改革，还存在着不同看法和做法。例如，上海在市委宣传部设立国有文化资产管理办公室，对市属国有经营性文化资产统一行使管理、监督和运营的职能；浙江、江苏则由省国资委统一行使这方面的职能；重庆设立了国有文化传媒控股公司，负责运营市属国有经营性文化资产。我国经营性国有文化资产具有巨大的运营和增值潜力，但由于体制安排不尽合理，这种潜力还远远没有发挥出来。文化体制改革是我国改革开放以来继经济体制改革之后又一次涉及全局性的深刻变革。其深刻性和复杂性不仅在于它与经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革存在着内在的联系，必须相互衔接、同步推进。而且，由于文化产品所具有的“内容意义”和意识形态特性，以及文化艺术生产的不确定性、其成果难以量化评价的模糊性、投资和消费的审美偏好等，使之在与市场经济的结合的过程中，既有利用市场机制发现价格、放大文化的财富效应，以及引入竞争机制提高运营效率的一致性，同时也存在着市场经济的商业价值追求的趋利性与艺术价值和社会价值追求之间的矛盾，由于市场经济本身缺陷所导致的公共文化产品供给不足与人民享有基本文化权益之间的矛盾等。即使是美、英等西方文化产业发达国家，这些问题也还没有得到完全破解。由此可见，文化建设如何与市场经济有机结合，需要我们在有中国特色社会主义理论的指导下，借鉴国际经验和我国经济体制改革的经验，进行不懈的理论研究和实践探索，才能做出符合国情的制度安排。
二、2007以来年文化体制改革的进展情况
2007年以来我国文化体制改革由试点进入全面推开，在中国共产党第17次全国代表大会报告中，胡锦涛总书记明确提出：要更加自觉、更加主动地推动文化大发展大繁荣，深化文化体制改革，掀起文化建设的新高潮，激发全民族的文化创新活力，提高国家的文化软实力。在短短一年间，中央政治局两次专题学习和研究文化建设的有关问题，中央全国代表大会的报告专劈一节论述文化体制改革和文化建设，并且把文化建设提到国家发展战略的高度，可以说是前所未有的。改革是发展的根本途径和强大动力，我国文化体制改革继续沿着正确的方向不断前进。
1、文化体制改革在全国范围内全面展开，体制机制创新成为新阶段改革的主要特征。按照2005年12月中共中央、国务院关于深化文化体制改革的意见和2006年3月全国文化体制改革工作会议的部署精神，文化体制改革在总结试点经验的基础上，分三个层次在全国推开：（1）北京、上海等9个先行试点地区，由点到面全面推进；（2）其余大部分地区先试点，后推开；（3）西藏等个别地区先进行调研，待条件成熟时再开始进行试点。目前，除西藏等少数地区外，全国各省、市、自治区已陆续召开文化体制改革工作会议，结合当地实际，制定本地区的文化体制改革实施方案，并对开展文化体制改革进行了具体安排。据统计，全国已有117个地级市开展文化体制改革，约占全国地级市的35.1%，试点单位达380多个。动漫游戏作为新兴文化产业一直受到各方面的关注，但因条块分割的传统体制影响而出现产业发展的无序现象。2006年4月，国务院转发了财政部等10部委《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》，提出建立“扶持动漫产业发展部际联席会议制度”。2007年4月，组建了“扶持动漫产业发展部际联席会议专家委员会”，同时出台“扶持动漫产业发展专项资金”支持动漫产业发展。“部际联席会议”这一创新机制和专项资金的扶持政策，在国家文化宏观管理体制改革尚不具备条件的情况下，有利于化解政府职能交叉、条块分割的传统体制弊端，降低产业发展的交易成本，促使我国各地设立的“动漫产业基地”建设进入规范化的发展轨道。
2、构建公共文化服务体系取得了新的进展。为贯彻落实党中央、国务院《关于进一步加强农村文化建设的意见》，2007年3月，国家新闻出版总署等八部委联合发布《“农家书屋”工程实施意见》，提出按照“政府组织建设、鼓励社会捐助、农民自主管理、创新机制发展”的思路，“十一五”期间，在全国建立20万个“农家书屋”，到2015年基本覆盖全国的行政村。10月，国家发改委会同文化部发布《“十一五”全国乡镇综合文化站建设规划》，提出要按照“统一规划、分级负责；突出重点、分步实施；整合资源、填平补齐；深化改革、配套推进；改善服务、加强管理”的原则，改扩建农村乡镇文化站24000多个，其标准不低于300平方米，到2010年，实现全国所有乡镇建立具备综合服务功能的文化站、具有较高专业素质的文化站工作队伍、合理有效的农村乡镇文化管理体制的目标。为此，中央财政将分期投入补助资金39.45亿元。这两项改革和规划措施，对于扭转长期以来我国农村基层公共文化服务设施的落后状态，建立覆盖全社会的公共文化服务体系具有重要的意义，同时也有利于提升乡镇公共服务的综合职能。
3、文化经济政策进一步完善，文化产业结构明显优化。一是调整音像制品增值税和营业税税率。长期以来，我国新闻出版物的增值税税率一般为13％，而音像制品和电子出版物的增值税税率为17％，二者形成了明显的反差。2006年12月，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合发布《关于宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》，自
4、文化产业在获得银行金融支持方面取得了实质性进展。无论从供给和消费来看，文化产品的生产和再生产都有很大的不确定性，作为高收益、高风险的行业，文化产业具有风险投资的性质和轻型化的资产结构特点，因而长期以来难以得到银行的间接金融支持，成为发展的一大难点。2007年以来，北京市文化创意产业促进中心与金融界合作，探索银行支持文化创意产业发展的具体途径和方式，交通银行北
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